12.03.2025
Заголовки

Будапештский меморандум: всесторонний анализ

admin017 минуты
Будапештский меморандум: всесторонний анализ

Развернутый анализ всех аспектов Будапештского меморандума, включая:

  • Исторические предпосылки и причины отказа Украины от ядерного оружия.
  • Какие гарантии получила Украина взамен и насколько они были надежны.
  • Почему гарантии меморандума не предотвратили аннексию Крыма и войну на востоке Украины.
  • Реакция международного сообщества и последствия нарушения меморандума.
  • Долгосрочные последствия для Украины и мировой системы безопасности.

1. Исторические предпосылки отказа Украины от ядерного оружия

Наследие СССР: ядерный арсенал Украины в 1991 году

Распад СССР в 1991 году оставил на территории Украины огромный ядерный арсенал. По оценкам, Украина внезапно обладала третьим по величине ядерным потенциалом в мире – порядка 1 900 ядерных боеголовок на стратегических носителях (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association) (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). В их числе было 176 межконтинентальных баллистических ракет (МБР) (например, РС-18 и РС-22) и 44 стратегических бомбардировщика с ядерными крылатыми ракетами (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). Кроме того, на украинской земле находился значительный запас тактических ядерных боеприпасов – всего в сумме около 3 000 единиц тактического ядерного оружия (A Lesson for North Korea: Ukraine Gave up Its Nukes and Was Invaded | Cato Institute). Однако управление этими ядерными силами было устроено так, что ключевые средства контроля (коды запуска, система командования) находились в Москве. Фактически, хотя Украина имела физический контроль над арсеналом, она не обладала полным оперативным контролем – запуск ракет без российских кодов был невозможен (A Lesson for North Korea: Ukraine Gave up Its Nukes and Was Invaded | Cato Institute). Ядерное оружие на территории Украины изначально предназначалось для стратегических целей СССР (удерживание США), а не для сдерживания потенциальной агрессии со стороны самой России (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Тем не менее, по мере обретения независимости украинское руководство столкнулось с вопросом: оставить ядерное наследие себе или отказаться от него?

(File:Ukraine Strategic Missile Forces Museum 01 (13436366993).jpg — Wikimedia Commons) Фрагмент советской межконтинентальной ракеты Р-36М2 (SS-18 «Сатана») на экспозиции Музея Ракетных войск стратегического назначения в Украине. В 1990-е Украина унаследовала 176 подобных МБР, прежде чем демонтировать их по условиям разоружения (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association).
Источник: Stefan Krasowski / Wikimedia (CC BY 2.0)

Международное давление за денуклеаризацию Украины

После распада СССР ключевые мировые игроки решительно выступили против появления новых ядерных держав. США и Россия особенно настаивали, чтобы Украина (а также Беларусь и Казахстан, где тоже остались советские боеголовки) отказалась от ядерного статуса (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). У Вашингтона была стратегическая цель – не допустить увеличения числа ядерных государств и укрепить режим нераспространения ядерного оружия (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point) (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Президент Джордж Буш-старший и администрация Клинтона, глядя на хаотичный распад Югославии, опасались, что распад СССР может обернуться конфликтами уже между новыми ядерными государствами (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Поэтому американская политика прилагала максимум усилий, чтобы после 1991 года только Россия осталась обладателем советского ядерного наследия (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Россия, в свою очередь, стремилась сконсолидировать все бывшие советские ядерные силы на своей территории, утвердив себя единственным правопреемником ядерного статуса СССР (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). Москва быстро договорилась с Минском и Нур-Султаном о вывозе боеголовок из Беларуси и Казахстана, и ожидала того же от Киева (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).

Мировое сообщество в целом поддерживало денуклеаризацию Украины по соображениям глобальной безопасности и стабильности. Действовал режим Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), признававший лишь пять официальных ядерных держав (США, Россию, Великобританию, Францию, Китай). Сохранение Украиной арсенала поставило бы её вне рамок ДНЯО и подорвало бы международный режим контроля над вооружениями (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Киеву дали понять, что несогласие разоружиться грозит международной изоляцией и экономическими потерями, ведь против новой ядерной державы могли бы ввести санкции. В то же время, Украина испытывала тяжёлый экономический кризис, и ей требовалась внешняя помощь – это создавало возможность увязать финансовую поддержку с отказом от ядерного статуса (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).

С самого начала независимости на Киев оказывалось мощное дипломатическое давление. Уже в конце 1991 года государственный секретарь США Дж. Бейкер чётко обозначил позицию: никакого увеличения числа ядерных держав за счёт бывших республик СССР быть не должно (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Великобритания также присоединилась к усилиям: как один из гарантов ДНЯО и ближайший союзник США, Лондон поддерживал требование вывоза советских боеголовок в Россию. Таким образом, три государства – США, Россия и Великобритания – сформировали консолидированную позицию: Украина должна стать безъядерным государством, присоединившись к ДНЯО как неядерная страна. Эту линию поддерживали и другие ведущие державы, включая Францию и Китай (они хоть и не участвовали напрямую в переговорах, но позже тоже выразили гарантии Украине) (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).

Политические и экономические мотивы Украины: путь к отказу от ядерного статуса

Важно отметить, что и внутри самой Украины в начале 1990-х не было единодушия относительно ядерного наследия. С одной стороны, ещё до официального распада СССР, в июле 1990 года, Верховная Рада УССР провозгласила стремление стать в будущем нейтральным безъядерным государством (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). Чернобыльская катастрофа 1986 года породила в украинском обществе мощные антиядерные настроения, давшие независимому движению аргументы против ядерного оружия. Многие в Украине воспринимали ядерное разоружение как шаг к разрыву военных уз с Москвой и утверждению суверенитета, ведь советские военные объекты на территории республики символизировали подчинённость Кремлю (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). С этих позиций отказ от атомной бомбы выглядел как естественный элемент обретения полной независимости от бывшей метрополии.

С другой стороны, после провозглашения независимости появились и противоположные голоса. Часть украинских политиков и военных считала, что ядерное оружие – единственный надежный щит от возможной агрессии со стороны России в будущем (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). В условиях, когда в России усиливались ностальгические настроения по СССР, идея иметь собственный ядерный арсенал как гарантию безопасности имела поддержку у некоторых депутатов и экспертов на Украине (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). В конце 1992 – начале 1993 года Верховная Рада всё громче заявляла проукраинские условия денуклеаризации: выдвигались требования оставить под украинским контролем часть ракет и боеголовок до получения удовлетворительных гарантий и компенсаций (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association) (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association).

В итоге украинское руководство заняло прагматичную позицию: готовность отказаться от ядерного арсенала в обмен на ряд ключевых уступок и гарантий. Киев официально поставил три главных условия разоружения (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum) (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum): во-первых, материальная компенсация за высокообогащённый уран из ядерных боеголовок (Россия в итоге согласилась предоставить Украине эквивалентное количество топлива для атомных электростанций (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum)); во-вторых, финансовая помощь на покрытие расходов по уничтожению ракет, шахт и бомбардировщиков (США взяли на себя эти затраты по программе совместного уменьшения угрозы Нанна–Лугара (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum)); в-третьих, гарантии безопасности и суверенитета Украины после ее отказа от ядерного статуса (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Последний пункт был для Киева принципиальным – страна искала международно признанные обязательства уважать её границы и независимость (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).

Переговоры шли трудно и несколько лет. Лишь в начале 1994 года при посредничестве США стороны вышли на компромисс. 14 января 1994 года в Москве президенты Украины (Леонид Кравчук), России (Борис Ельцин) и США (Билл Клинтон) подписали Трёхстороннее заявление, где Киев согласился вывезти все ядерные боезаряды в Россию, а взамен получал финансово-материальную помощь и обещания безопасности (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association) (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). После этого Украина ратифицировала Договор СНВ-1 и отменила ранее выдвинутые оговорки к разоружению (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). Оставалось формализовать сам формат гарантий безопасности, о которых шла речь. В конце 1994 года эта тема была окончательно решена в многостороннем порядке – рождался Будапештский меморандум.

2. Гарантии, предоставленные Украине по Будапештскому меморандуму

Основные положения Меморандума 1994 года

5 декабря 1994 года на саммите ОБСЕ в Будапеште Украина официально присоединилась к ДНЯО как безъядерное государство – в этот же день и был подписан Будапештский меморандум о гарантиях безопасности (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). Свои подписи под документом поставили лидеры четырех стран: Украины (президент Л. Кучма), России (президент Б. Ельцин), США (президент Б. Клинтон) и Великобритании (премьер-министр Дж. Мейджор) (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media). Меморандум зафиксировал ряд обязательств этих ядерных держав в адрес Украины в обмен на её отказ от ядерного оружия. По сути, документ содержал «гарантии безопасности» или, точнее, «успокоения» (assurances) со стороны великих держав. Ключевые положения Меморандума были следующими (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point) (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point):

  1. Уважение суверенитета и границ. Подписанты обязались уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). Фактически подтверждалась нерушимость границ Украины в рамках ее территории на момент распада СССР (включая Крымский полуостров).
  2. Не применять силу или угрозы силой. Стороны заявили, что воздержатся от угрозы силой или применения силы против территориальной целостности или политической независимости Украины (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). Это положение прямо коррелировало со статьёй 2(4) Устава ООН, запрещающей агрессию. Также страны заверили, что никакое их оружие не будет применено против Украины, кроме как в целях самообороны или иначе в соответствии с Уставом ООН (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).
  3. Воздержание от экономического давления. Меморандум содержал пункт о том, что никто из подписантов не будет применять экономическое принуждение с целью подчинить своим интересам суверенные действия Украины. Иными словами, исключалось использование экономических санкций или блокад против Украины, кроме случаев, предусмотренных международным правом.
  4. Неиспользование ядерного оружия против Украины. США, Великобритания и Россия подтвердили свои обязательства как ядерные державы не применять ядерное оружие против неядерного государства-участника ДНЯО, коим становилась Украина (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). Исключение – только если против них самих или их союзников будет совершена ядерная атака со стороны такого государства в союзе с ядерной державой. Этот пункт отражал стандартные «негативные гарантии безопасности», которые ядерные страны дают неядерным участникам ДНЯО.
  5. Консультации и действия в Совбезе ООН. Подписанты договорились консультироваться в случае возникновения ситуаций, затрагивающих эти обязательства по Украине (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Кроме того, они обещали, что вынесут на немедленное рассмотрение Совета Безопасности ООН вопрос о помощи Украине, если она станет жертвой акта агрессии либо угрозы агрессии с применением ядерного оружия (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).

Помимо гарантий Украине, аналогичные меморандумы были подписаны в тот же день с Беларусью и Казахстаном, которые тоже добровольно избавились от унаследованных частей советского ядерного арсенала (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). Франция и Китай, хотя и не участвовали в подписании Будапештского меморандума, со своей стороны направили Украине отдельные письменные заявления с аналогичными уверениями в адрес её безопасности (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).

Юридический статус и обязательность гарантий

Следует подчеркнуть, что Будапештский меморандум не являлся международным договором в строгом смысле, не требовал ратификации и не возлагал на подписантов новых юридически обязывающих обязательств (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point) (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). По сути, это был политический документ, сформулированный «в духе Хельсинкского Заключительного акта» (как указано в тексте), призванный зафиксировать уже существующие нормы и обещания в отношении Украины (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). Американские дипломаты сознательно добились использования слова “assurances” («уверения», «обещания») вместо “guarantees” («гарантии»), чтобы избежать впечатления о юридически твёрдых обязательствах (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point) (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). В английском тексте всюду говорилось о безопасных «уверениях», тогда как Украина изначально просила именно «гарантий» безопасности. Эта терминологическая разница была не просто вопросом слова: за ней скрывалось нежелание США и союзников давать обязательства, сравнимые с союзническими (как, например, в рамках НАТО) (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). В русскоязычной и украинской версиях меморандума используется слово «гарантии», но американская сторона официально оговорила, что имеется в виду именно не обязывающее “assurance” (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point).

По сути, положения Меморандума повторяли нормы, уже закрепленные в уставе ООН и Хельсинкских соглашениях, такие как невмешательство и уважение границ (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point) (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). Новых правовых механизмов защиты Украина не получила. Так, обязательство «консультироваться» в случае угроз не равносильно автоматическому вмешательству или помощи – это лишь политический процесс обсуждения (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Пункт о вынесении вопроса в СБ ООН зависел от решений самого Совбеза, где, как известно, Россия имеет право вето. Таким образом, с юридической точки зрения, меморандум не предоставил Украине строго гарантированных механизмов безопасности, а носил характер международного меморандума о взаимопонимании. В подтверждение этого, документ даже не был зарегистрирован как договор в депозитарии ООН.

Формальный или реальный характер данных обещаний

Будапештский меморандум часто критиковался за расплывчатость формулировок и отсутствие “зубов” в механизме гарантий. Фактически он был политическим обещанием, а не юридически обязывающим пактом, что впоследствии позволило некоторым подписантам трактовать свои обязательства очень узко. Например, США и Великобритания подчёркивали, что они обещали не нападать на Украину, но не брали на себя прямую обязанность военной защиты в случае, если третья сторона (тем более один из гарантов) совершит агрессию (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). «Гарантии» меморандума существенно отличались от, скажем, коллективной обороны по статье 5 НАТО, которая прямо обязывает союзников воевать в защиту жертвы нападения. В Вашингтоне в 1994 г. ясно дали понять Киеву: вводить американские войска ради Украины никто не обещает, поэтому это «уверения», а не абсолютные гарантии (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum).

Тем не менее, сам факт предоставления таких письменных заверений имел важное политическое значение. Украина получала не просто устные обещания, а документ, подписанный лидерами великих держав, что придало их словам серьёзный вес на международной арене (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Меморандум стал неотъемлемой частью “большой сделки” по нераспространению – связки, которая позволила вывести ядерное оружие из Украины и тем самым уменьшить ядерную угрозу в мире (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Включение Украины в ДНЯО как безъядерного государства в обмен на эти уверения рассматривалось тогда как win-win: мир стал безопаснее, Украина – бедная постсоветская страна – избежала бремени содержания дорогостоящего ядерного арсенала и надеялась на уважение своего суверенитета великими державами.

Однако характер гарантий был скорее условно-политическим. Не случайно украинские дипломаты с самого начала чувствовали некоторую неудовлетворенность: они стремились получить более конкретные гарантии, вплоть до договора о безопасности или присоединения к НАТО, но вынужденно согласились на формат меморандума (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association) (Ukraine Symposium – The Budapest Memorandum’s History and Role in the Conflict — Lieber Institute West Point). Как отмечает исследователь Мариана Буджерин, украинская сторона осознавала ограниченность полученных обещаний – они были далеко не такими прочными, как хотелось бы Киеву (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Тем не менее, в 1994 году и последующие годы документ трактовался всеми участниками как политическое соглашение, нарушить которое означало бы нанести ущерб своей международной репутации. Реальная ценность меморандума, таким образом, состояла главным образом в его политико-моральной силе: предполагалось, что угроза потерять лицо и столкнуться с дипломатическим давлением удержит гарантов от нарушения обещаний.

Увы, дальнейшие события показали, что эти ожидания были чрезмерно оптимистичными. Спустя 20 лет один из подписантов – Россия – грубо нарушил данные заверения, поставив под вопрос ценность документа. Возникает закономерный вопрос: почему гарантии Будапештского меморандума не сработали?

3. Почему гарантии меморандума не сработали

Аннексия Крыма в 2014 году: проверка гарантий на практике

К началу 2014 года Будапештскому меморандуму исполнилось 20 лет, и до того момента он ни разу не проходил реальной проверки на прочность. Ситуация резко изменилась в феврале–марте 2014 года, когда после смены власти в Киеве Российская Федерация начала военную операцию по захвату Крыма, а затем поддержала сепаратистское восстание на востоке Украины (в Донбассе). Российские войска без опознавательных знаков в конце февраля заняли ключевые объекты в Крыму, блокировали украинские части, и уже к середине марта Москва объявила о присоединении Крыма на основании спорного «референдума» (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association) (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). Эти действия представляли собой очевидное нарушение практически всех базовых обязательств Будапештского меморандума: территориальная целостность и существующие границы Украины были нарушены, сила была применена для отторжения части территории. Украина немедленно заявила, что Россия совершила агрессию и нарушила данные ею гарантии.

Как отреагировали другие подписанты меморандума – США и Великобритания? Вашингтон и Лондон резко осудили действия России, охарактеризовав аннексию как «вопиющее нарушение обязательств по Будапештскому меморандуму» (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). 18 марта 2014 г. – в день формального включения Крыма в состав РФ – правительства США, Великобритании (а также Франции, Германии, ЕС и многих других стран) заявили о непризнании аннексии и поддержке суверенитета Украины. США и ЕС начали вводить против России поэтапные санкции – от визовых запретов до экономических ограничений – пытаясь заставить Москву изменить курс (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Американские военные были направлены для обучения украинских солдат на полигонах на западе Украины, начались поставки снаряжения (поначалу нелетального) (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Великобритания присоединилась к санкциям Евросоюза и также оказывала дипломатическое давление. То есть, политическая и экономическая реакция со стороны западных гарантов последовала достаточно решительная.

Однако при всём осуждении, прямой военной помощи или вмешательства ради защиты Украины предоставлено не было. США и НАТО исключили возможность собственной вооружённой операции против российских сил в Крыму, опасаясь прямого столкновения с Россией – ядерной державой. По сути, западные участники меморандума ограничились мерами непрямого воздействия: санкциями, дипломатическими протестами, позже – поставками оружия Киеву (летальное оружие США начали передавать лишь с 2017 года). В ответ на запросы Киева о практической помощи по Будапештскому меморандуму Запад отвечал общей поддержкой, но избегал обозначать свои действия как исполнение конкретных “гарантий”. Государственный секретарь США Дж. Керри в 2014 г. говорил, что США «поддерживают Украину, потому что это правильно», однако не рассматривали меморандум как оборонный пакт. Многие аналитики тогда констатировали: гарантии оказались скорее «мягкими» дипломатическими.

Россия, со своей стороны, попыталась оправдать свое поведение, по-своему истолковав меморандум. МИД РФ заявил в марте 2014 г., что, дескать, «обязательства по меморандуму давались законному правительству Украины, но не силам, пришедшим к власти в результате переворота» (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). Под «переворотом» имелась в виду смена власти в Киеве после Евромайдана. Таким образом, Москва утверждала, что новая власть будто бы сама нарушила какие-то условия, и поэтому Россия чувствует себя не связанной данным обещанием. Международное сообщество отвергло эту логику: очевидно, никаких оговорок о типе правительства в тексте меморандума нет, и смена президента не даёт права нарушать суверенитет страны. Тем не менее, подобные заявления России показали: Москва фактически отказывается признавать за собой обязанность соблюдать меморандум. Это стало холодным душем для Киева, Лондона и Вашингтона.

После аннексии Крыма Украина официально инициировала консультации подписантов Будапештского меморандума – как и предусматривал документ. 5 марта 2014 г. в Париже состоялась встреча представителей Украины, США и Великобритании; Россия, хотя её министр иностранных дел С. Лавров находился в тот день в Париже, демонстративно отказалась участвовать в консультациях (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Переговоры без России ни к чему не привели. Позже в том же году были предприняты дипломатические усилия по урегулированию ситуации в формате при участии Франции и Германии (так называемый «нормандский формат» и Минские соглашения), но США и Британия – формальные гаранты Украины – в этих переговорах не участвовали. Как отметила М. Буджерин, «западные партнеры отодвинули в сторону сам меморандум, как будто стесняясь напоминать о нём», и фактически предоставили Украине разбираться с агрессией при поддержке, но без прямого вмешательства гарантов (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association) (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association).

Правовые, политические и военные причины провала гарантий

Существует несколько ключевых причин, почему Будапештский меморандум не смог предотвратить российскую агрессию против Украины.

Во-первых, отсутствие юридической обязательности и механизма исполнения. Как упоминалось, меморандум не был обязывающим договором – это лишало Украину возможности формально потребовать применения каких-либо санкций или военной помощи по международному праву. Документ не предусматривал конкретных инструментов принуждения нарушителя к порядку (например, автоматического ввода миротворцев или вооруженной помощи жертве). Единственный форум – Совбез ООН – оказался бесполезен, поскольку агрессор (Россия) имеет право вето и блокировал любые резолюции по Крыму. Таким образом, в правовом поле Украина не могла ничего больше, кроме как апеллировать к совести и политической воле гарантов.

Во-вторых, политическая неготовность и расчет великих держав. В 1994 году, когда подписывался меморандум, мало кто мог предположить, что Россия через два десятилетия сама пойдет на прямой захват украинских земель. В то время президент Борис Ельцин, подписывая документ, убеждал, что границы постсоветских стран неприкосновенны (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Поэтому США и Британия не детализировали, как именно они отреагируют на возможное нарушение гарантий Россией (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Когда же в 2014 году возник кризис, руководство США и НАТО столкнулись с тяжелейшим выбором: либо силовой ответ России, что чревато большой войной в Европе, либо ограничиться санкциями. Политически администрации Обамы и Кэмерона (а затем Терезы Мэй) выбрали более осторожный путь, желая избежать прямого военного столкновения. Они полагали возможным наказать Россию экономически и дипломатически, но не были готовы рисковать эскалацией до ядерного уровня из-за неформальных обещаний 1994 года. К тому же Украина на тот момент не была членом НАТО или ЕС, и у западных стран не было договорных обязательств воевать на ее стороне.

В-третьих, военные факторы и баланс сил. К 2014 году Украина, будучи много лет вне блоков, обладала относительно слабым по сравнению с Россией военным потенциалом. Российская армия превалировала, а наличие у Москвы ядерного оружия служило ей фактическим щитом от внешнего вмешательства: Запад опасался, что прямое военное противостояние с РФ может эскалировать до ядерной угрозы. Таким образом, наличие у России стратегического ядерного арсенала парадоксально обезоружило значение гарантий – западные державы не рискнули вступить в конфликт с равным ядерным противником ради Украины. К тому же в 2014 г. США концентрировались на других кризисах (Иран, Сирия), и американская общественность не была готова к новой войне. Все это привело к тому, что обязательства по меморандуму остались на бумаге, когда дело дошло до силы.

Суммируя, гарантии Будапештского меморандума не сработали, потому что они опирались только на добрую волю и геополитические расчеты великих держав, но не были подкреплены ни законом, ни автоматизмом, ни готовностью применить силу. Документ идеально выполнял свою роль в спокойное время, но оказался бесполезен в момент реальной угрозы, поскольку один гарант (Россия) стал агрессором, а другие гаранты (США, Британия) не были обязаны и не решились воевать за Украину.

Возможные механизмы лучшей защиты Украины

Задним числом очевидно, что Украина была недостаточно защищена в международно-правовом плане. Какие же альтернативы или дополнительные меры могли бы обеспечить ей большую безопасность?

  1. Формальный оборонительный союз или членство в НАТО. Наиболее надёжной гарантией территориальной целостности послужило бы присоединение Украины к НАТО либо заключение отдельного договора о взаимной обороне с США/Великобританией. Если бы в 1990-е годы Украине был предоставлен подобный пакт, то агрессор знал бы, что автоматически вступит в войну со всем блоком НАТО. Однако политически в 1994 г. это было невозможно: НАТО тогда не рассматривало приглашение Украины, а Россия категорически выступала против расширения Альянса на восток (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media). Даже в 2008 г. на саммите в Бухаресте западные лидеры не дали Украине План действий по членству, частично уступив давлению В. Путина, который прямо угрожал войной в случае приближения НАТО к его границам (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media). По мнению некоторых экспертов, это стало ошибкой: «они выбрали умиротворение, но Россия все равно напала» – сначала на Грузию, потом на Украину (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media). Таким образом, лишь полноценные союзнические гарантии (включая ядерный «зонт» НАТО) могли бы отпугнуть Москву от агрессии, что и подтвердилось впоследствии (за членов НАТО в Восточной Европе Россия не решалась взяться). К 2022 году стало очевидно, что долгосрочная безопасность Украины возможна только через интеграцию в Евро-Атлантическое сообщество (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media).
  2. Сохранение части собственного потенциала сдерживания. Теоретически, Украина могла попытаться временнó задержать процесс ядерного разоружения или оставить себе некоторый военный потенциал для устрашения. Например, некоторые предлагали в 1992–93 гг. не уничтожать все носители сразу или сохранить несколько боеголовок до получения железобетонных гарантий (Ukraine, Nuclear Weapons, and Security Assurances at a Glance | Arms Control Association). На практике же такой шаг грозил бы изоляцией Украины и конфронтацией с США и Россией одновременно. Также звучат мнения: если бы Украина не отказалась от ядерного оружия, то Россия не посмела бы напасть. Нельзя исключать, что наличие даже нескольких ядерных боезарядов сделало бы Кремль осторожнее. Однако надо учитывать, что в 1990-е удержать и разрабатывать ядерный арсенал Украина, скорее всего, не смогла бы технически и финансово (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association) (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Кроме того, это привело бы к ее международной изоляции, и, возможно, конфликт с Россией случился бы значительно раньше – в 1990-е – но уже из-за статуса этих ядерных сил. Таким образом, вариант «оставить ядерное оружие» был крайне рискованным и нереалистичным в тех условиях.
  3. Расширенные многосторонние гарантии и присутствие. Ещё один гипотетический механизм – закрепить присутствие международных организаций или миротворцев на территории Украины в чувствительных регионах, например, в Крыму, что могло бы затруднить тайное военное вмешательство. Однако в 1990-е не было оснований для ввода миротворцев в Крым, ведь ситуация была спокойной. После 2014 года предлагалось, например, разместить миссию ОБСЕ или ООН на Донбассе, но Россия блокировала мандат ООН. В целом, любой превентивный механизм требовал бы предвидения угрозы, которой мировое сообщество, увы, не предвидело в отношении Украины вплоть до 2014.
  4. Активное задействование гарантов в переговорах по кризисам. Некоторые эксперты отмечают, что после начала российской агрессии западные гаранты могли бы жёстче задействовать сам меморандум как инструмент давления. Например, подключиться напрямую к переговорам с Россией, ссылаясь на статус гарантов. Буджерин указывает, что США и Британия стоило сесть за стол переговоров по Донбассу вместе с Россией и Украиной – это придало бы переговорам иной вес (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Вместо этого Запад фактически делегировал переговоры Германии и Франции. Возможно, присутствие США–Британии могло бы выработать более эффективные решения или сдержать аппетиты Москвы. Тем не менее, это предположение задним числом; на практике западные лидеры избегали прямого вовлечения в конфликты с Россией, ограничиваясь работой через ЕС и НАТО.

В целом, можно заключить, что надежнее всего Украину мог защитить только твёрдый военно-политический союз с Западом или сохранение собственного мощного потенциала сдерживания. Бумажные соглашения без механизмов выполнения недостаточны, что и доказал печальный опыт Будапешта. В 2022 году, на фоне новой фазы войны, президент Зеленский прямо отметил несостоятельность прежних обещаний и потребовал от мировых лидеров реальных, действующих гарантий безопасности (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Опыт Украины стал уроком: без силы за спиной гарантии остаются словами.

4. Реакция международного сообщества на нарушение меморандума

Политическая и дипломатическая реакция Запада

Нарушение Россией условий Будапештского меморандума встревожило многие страны и международные организации, так как был подорван один из ключевых постулатов послевоенной системы – нерушимость границ. Соединённые Штаты и Великобритания, как подписанты меморандума, кроме уже упомянутых санкций и тренингов, предприняли ряд дипломатических шагов. Они активно подняли вопрос о нарушении гарантий на площадках ООН, ОБСЕ, «Большой семёрки» (после 2014 года Россия была исключена из G8). В марте 2014 г. состоялось голосование в Совете Безопасности ООН по резолюции, осуждающей референдум в Крыму – Россия ожидаемо наложила вето. Тогда Генеральная Ассамблея ООН 27 марта 2014 г. приняла резолюцию 68/262 «О территориальной целостности Украины», которую поддержали 100 стран (General Assembly Adopts Resolution Calling upon States Not to …) (United Nations General Assembly Resolution 68/262 — Wikipedia). Эта резолюция прямо подтвердила приверженность границам Украины и призвала не признавать изменения статуса Крыма. Хотя решение ГА ООН носит рекомендательный характер, столь широкая поддержка (большинство государств) стала символом глобального осуждения действий России.

Европейский Союз также выступил единым фронтом: помимо санкций, ЕС предоставил Украине политическую поддержку, ускорил подписание Соглашения об ассоциации (отложенного прежним пророссийским президентом Януковичем). Многие страны НАТО усилили своё присутствие в восточноевропейских членах Альянса, опасаясь дальнейшей агрессии РФ. Уже в сентябре 2014 г. НАТО на саммите в Уэльсе учредило фонд помощи Украине в сфере реформ армии, а отдельные государства (Польша, страны Балтии, Канада и др.) начали двусторонние программы военной помощи Киеву. Традиционно нейтральные государства (Швеция, Финляндия) после 2014 г. тоже пересмотрели свою политику безопасности: так, Швеция стала ближе сотрудничать с НАТО. Эти косвенные шаги показывали: мировое сообщество воспринимает прецедент нарушения меморандума как серьезную угрозу безопасности, требующую ответа.

В то же время, ни одна страна (кроме самой Украины) не решилась признать Будапештский меморандум юридически обязывающим к военному вмешательству. США и Великобритания уклонялись от формулировки, что они «не выполнили» свои обещания – формально ведь обещания не вторгаться они не нарушили. Однако в моральном плане западные лидеры ощущали ответственность помогать Украине более активно, чтобы хотя бы частично компенсировать провал гарантии. С 2014 по 2021 гг. США предоставили Украине свыше $3 млрд помощи, в том числе военной (Why care about Ukraine and the Budapest Memorandum). Великобритания стала одним из лидеров антироссийской коалиции, наращивая санкции и поддерживая реформы в Украине. Таким образом, реакция международного сообщества выразилась не в прямой защите Крыма (он остался под контролем РФ), а в долгосрочной стратегии сдерживания России и укрепления Украины другими средствами.

Воздействие на режим нераспространения ядерного оружия

Нарушение Будапештского меморандума имело далеко идущие последствия для глобальной системы нераспространения и безопасности. По сути, ситуация демонстрировала пример, когда государство, добровольно отказавшееся от ядерного арсенала под гарантии великих держав, стало жертвой агрессии одной из этих держав. Это нанесло серьёзный удар по доверию к любым обещаниям безопасности в обмен на отказ от оружия массового уничтожения. Многие эксперты отметили, что действия России подорвали ценность самого Договора о нераспространении (ДНЯО), хотя формально Россия не нарушила ДНЯО (Украина ведь не имела ядерного оружия официально с 1996 г.) (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Тем не менее, дух договора – поощрение разоружения – оказался скомпрометированным. Украина выполнила свои обязательства как примерный участник ДНЯО, а взамен её безопасность не была обеспечена, несмотря на письменные заверения (How Russia’s Nuclear Double Cross of Ukraine Teaches Dangerous Lessons | RAND) (How Russia’s Nuclear Double Cross of Ukraine Teaches Dangerous Lessons | RAND). Такой прецедент способен охладить энтузиазм других стран разоружаться.

Наиболее часто вспоминают урок для Северной Кореи. Пхеньянские официальные лица прямо указали, что пример Украины подтверждает правильность курса КНДР на создание ядерного щита. В марте 2022 г., после вторжения России, северокорейское МИД заявило, что кризис в Украине вызван «политикой США и НАТО», но в целом этот конфликт «наглядно показывает глупость доверия бумажным гарантиям безопасности» (A Lesson for North Korea: Ukraine Gave up Its Nukes and Was Invaded | Cato Institute). Действительно, война убедила режим Ким Чен Ына, что ядерное оружие – единственная надёжная страховка режима. Ещё ранее КНДР ссылалась на судьбы Ирака и Ливии (где лидеры были свергнуты после отказа от ОМУ) (How Russia’s Nuclear Double Cross of Ukraine Teaches Dangerous Lessons | RAND), а теперь добавился свежий пример: Украина. Даже если нюансы разнятся, в пропаганде КНДР закрепилось: «не повторить ошибку Украины». Это заметно осложнило международные усилия по денуклеаризации Корейского полуострова.

Другие страны-изгои или претенденты на ядерный клуб также сделали выводы. Иран, хотя публично не заявляет об Украине в контексте своих ядерных амбиций, несомненно учитывает, что просто доверять обещаниям Запада о ненападении недостаточно – необходимо или быть под защитой союзников, или иметь собственное сдерживающее оружие. Аналитики отмечают, что нарушение Россией данных Украине обязательств может подтолкнуть государства, ранее отказавшиеся от создания бомбы, пересмотреть свои решения. Например, в Азии и на Ближнем Востоке ряд стран могут задуматься о приобретении ядерного потенциала, видя что международные гарантии не всегда работают (How Russia’s Nuclear Double Cross of Ukraine Teaches Dangerous Lessons | RAND). В целом, произошедшее расшатывает основы режима нераспространения, построенного на идее, что ядерные державы обеспечат безопасность неядерных.

Парадоксально, но и авторитет самих великих держав понес урон. Репутация России как ответственного гаранта, понятно, уничтожена – Москве отныне доверия в подобных вопросах нет. Однако и доверие к обещаниям США и Великобритании оказалось подорваны в глазах мировой общественности: хоть они и не нарушили напрямую меморандум, но не сумели выполнить дух своих гарантий – уберечь Украину от агрессии. Как отметил один эксперт, война показала пагубность упования на «бумажные гарантии» вместо реальных механизмов безопасности (A Lesson for North Korea: Ukraine Gave up Its Nukes and Was Invaded | Cato Institute). Для государств, которым потенциально могли бы предлагаться ”гарантии” в обмен на разоружение (например, Сирии, если бы там шёл разговор о ликвидации ракетного арсенала, или условному будущему руководству Ирана), пример Украины теперь всегда будет вставать на пути доверия.

Влияние на доверие к международным соглашениям

История с Будапештским меморандумом отразилась не только на сфере ядерного нераспространения, но и шире – на доверии к международным договорам и обещаниям. Если один из постоянных членов Совбеза ООН способен столь откровенно нарушить ранее данное обязательство уважать границы соседа, то какова сила любых других соглашений, гарантом которых выступает такая держава? Нарушение Россией своих слов стало, по сути, вызовом всему мировому правопорядку, основанному на нормах. Многие комментаторы назвали это “опасным прецедентом”, подрывающим веру в дипломатические методы урегулирования конфликтов (Thirty Years Ago, The Budapest Memorandum Signing, in Photos | UNITED24 Media) (Thirty Years Ago, The Budapest Memorandum Signing, in Photos | UNITED24 Media). «Нарушив Будапешт, Россия подала опасный сигнал, подорвав доверие к самой идее ядерного разоружения», – констатировало МИД Украины (Thirty Years Ago, The Budapest Memorandum Signing, in Photos | UNITED24 Media).

Для самой Украины последствия в психологическом плане были тяжелыми: общество и элиты почувствовали себя обманутыми. В украинском дискурсе после 2014 г. Будапештский меморандум стал символом невыполненных обещаний. Его часто упоминали с горечью и даже сарказмом, называя «клочком бумаги», который не защитил страну (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media). Президент В. Зеленский в феврале 2022 года, выступая на Мюнхенской конференции по безопасности, прямо заявил, что раз гарантии не действуют, то Украина может считать себя свободной и от обязательств, принятых в 1994 году (намёк на восстановление ядерного потенциала) (Zelensky in Munich demands security guarantees, calls for …). Он сказал, что инициирует консультации гарантов, и если они не дадут результата, «Украина вправе считать, что меморандум не работает, и все пакетные решения 1994 года поставлены под сомнение». Это сигнал отчаяния, показывающий: невыполнение международных обещаний ведет к размыванию режима, установленного этими обещаниями.

В более общем плане, эпизод с Украиной подкосил веру в результативность дипломатии против силы. Страны Балтии, Польша и другие соседы России, наблюдая за ситуацией, сделали вывод, что международные гарантии стоят мало без собственной обороноспособности и союзников. Это, с одной стороны, стимулировало их активнее укреплять оборону (например, повысить расходы на НАТО), а с другой – породило цинизм относительно ценности переговоров с агрессором. Если договоренности можно так легко нарушить, то цена им невысока – так рассуждают теперь многие скептики. Подобный кризис доверия – опасное наследие случая с меморандумом.

Однако есть и обратная сторона: мировое сообщество, поняв опасность, стало искать способы укрепить гарантии и механизмы коллективной безопасности. Прозвучали предложения реформировать Совет Безопасности ООН (ограничить право вето в случаях агрессии), заключать более чёткие соглашения. Хотя пока эти идеи не реализованы, сам факт их обсуждения – реакция на подорванное доверие.

В итоге, нарушение Будапештского меморандума отразилось негативно на вере в силу международного права и договоров. Урок здесь горький: при столкновении с грубой силой бумажные обещания не удерживают агрессора. Это заставляет страны либо искать новые, более надежные формы соглашений, либо полагаться прежде всего на собственные силы. Международные институты получили сигнал о необходимости реформ, чтобы подобные гарантии в будущем имели реальную цену, а не только морально-политическую.

5. Долгосрочные последствия

Влияние денуклеаризации на военный и стратегический баланс Украины

Отказавшись от ядерного оружия, Украина, безусловно, снизила свой военный потенциал и утратила фактор стратегического сдерживания. В краткосрочной перспективе (1990-е – начало 2000-х) это не казалось проблемой: отношения с Россией были относительно дружескими, а Украина получала экономическую выгоду (поставки топлива, списание части долгов за энергоносители) (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media). Однако в долгосрочном плане отсутствие как ядерного арсенала, так и твёрдых союзнических обязательств, сделало Украину уязвимой перед более сильным соседом. Когда геополитическая конъюнктура изменилась (Россия взяла курс на реванш), Украина оказалась сам-на-сам против намного превосходящих сил. Если гипотетически представить, что Украина сохранила бы хотя бы часть ядерных ракет, возможно, Кремль дважды подумал бы, прежде чем нападать – риск ответного удара сдерживал бы. Но безъядерный статус лишил Москву таких опасений.

С другой стороны, нужно признать, что содержание советского ядерного арсенала было бы крайне обременительно для Украины. В 1990-е экономика страны переживала глубокий спад, а ядерные боеголовки требовали технического обслуживания, хранения, модернизации. Многие из тех боезарядов все равно подходили к концу гарантийных сроков (разрабатывались замены в СССР, но Украина не имела доступа к этим технологиям) (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). То есть, к 2000-м годам, вероятно, Украине пришлось бы либо утилизировать стареющие боеголовки, либо начинать собственные дорогостоящие ядерные программы. Ни один из этих вариантов не был реалистичен без колоссальных затрат и санкций. Поэтому стратегически Украина сделала ставку на развитие обычных вооруженных сил и международную поддержку. К сожалению, практическое состояние ее армии к 2014 г. было слабым: годы недостаточного финансирования, коррумпированность и советское наследие привели к тому, что вооруженные силы оказались не полностью готовы отразить агрессию. Лишь после 2014 г. Украина, уже пережив территориальные потери, начала серьезно реформировать и усиливать армию, опираясь на помощь Запада.

Таким образом, денуклеаризация ослабила моментальный военный вес Украины, но одновременно позволила ей интегрироваться в мировое сообщество как ответственному игроку. Украина заняла нравственную высокую позицию страны, добровольно отказавшейся от ядерного оружия ради глобальной безопасности. Это снискало ей определенный международный авторитет и симпатию, что позже облегчило формирование коалиции поддержки против российской агрессии. Можно сказать, что Украина «разменяла» прямой фактор ядерного сдерживания на надежду, что мировое сообщество не бросит её в беде. Однако баланс этого обмена оказался отрицательным, когда её действительно постигла беда. Сегодня (после полномасштабного вторжения РФ в 2022 г.) Украина восполняет отсутствие ядерного щита активным наращиванием собственной высокомотивированной армии и стремлением заполучить самые современные виды обычных вооружений у партнеров. В стратегическом плане страна теперь делает ставку на коллективную безопасность (НАТО) и развитие асимметричных возможностей (например, высокоточные ракеты, ударные дроны), чтобы компенсировать неимение ядерного арсенала.

Уроки для других стран, отказывающихся от ядерного оружия

Прецедент Украины стал важным уроком – и предупреждением – для других государств, которые рассматривают возможность отказа от программ оружия массового уничтожения или ядерных амбиций. Основной вывод: гарантии безопасности должны быть реальными, а не номинальными. Страна, которая добровольно идет на разоружение, будет теперь требовать гораздо более осязаемых и юридически обязывающих гарантий, чем те, что получила Украина в 1994-м (When Ukraine Traded Nuclear Weapons for Security Assurances: An Interview with Mariana Budjeryn | Arms Control Association). Можно сказать, «фантом» Будапештского меморандума будет присутствовать на всех будущих переговорах по нераспространению. Например, если когда-либо зайдет речь о том, чтобы убедить Северную Корею отказаться от ядерного оружия, Пхеньян непременно напомнит об Украине: мол, после отказа ее просто атаковали. Соответственно, КНДР потребует либо несоизмеримо более сильных гарантий, либо, скорее всего, вообще откажется обсуждать разоружение. Аналогично, гипотетическое будущее руководство Ирана, даже если будет более прозападным, усомнится в ценности обещаний на словах – вероятно, потребуются экстраординарные гарантии, вплоть до размещения международных сил или подписания договора, одобренного парламентами гарантов.

Даже страны, которые уже отказались от ядерного оружия ранее (например, ЮАР, которая ликвидировала свой небольшой ядерный арсенал в начале 1990-х), пересматривают свой опыт в свете украинских событий. Южноафриканские эксперты, например, отмечают, что им повезло – их страна не столкнулась с внешней агрессией, но «Украине повезло гораздо меньше». Беларусь и Казахстан, которые одновременно с Украиной отдали свои боеголовки России, избежали украинского сценария во многом потому, что находятся в сфере влияния Москвы и не пытались проводить самостоятельную политику, раздражающую РФ. Тем не менее, Казахстан в последние годы выражает озабоченность агрессивной политикой Кремля, и в обществе растет вопрос: а что, если бы у нас тоже был меморандум – защитили бы нас? Этот дефицит доверия теперь распространится на любые абстрактные «гарантии» от великих держав.

С другой стороны, урок Украины не означает, что государства массово ринутся создавать ядерные бомбы. Международная реакция – санкции против РФ, консолидация Запада – показала, что агрессор заплатит высокую цену. Например, та же Северная Корея видит, какие экономические трудности испытывает Россия под санкциями, и, возможно, задумается о ценности союзов. Страны, не обладающие ядерным оружием, скорее всего, вместо разработки бомбы постараются обзавестись твердой системой союзов и защитников. В мире после 2014 г. (а тем более после 2022 г.) заметен тренд: укрепление военно-политических блоков, рост интереса к расширенному ядерному зонтику США. Так, Япония и Южная Корея – которым тоже теоретически может грозить ядерный шантаж соседей – усиливают сотрудничество с США, гарантируя, что американское ядерное оружие их защитит. Эти страны могли бы задуматься о собственном ядерном оружии (обсуждения в Сеуле иногда возникают), но пока они больше склонны доверять американским реальным гарантиям, подкрепленным присутствием войск США, а не идти по опасному пути самостоятельного ядерного вооржения.

В итоге, кейс Украины послужил уроком “как не надо” организовывать гарантии безопасности. Если мировое сообщество хочет и дальше убеждать страны отказываться от ОМУ, придется предлагать более надежные, институционализированные гарантии. Среди возможных идей – заключение многосторонних договоров с прописанными санкциями за нарушение, или даже автоматические военные миссии ООН при агрессии (правда, как обходить вето, непонятно). Еще вариант – предоставление странам, отказывающимся от ядерных амбиций, места “под зонтиком” существующих ядерных держав. Например, в 1990-е обсуждалось, не дать ли Украине своего рода «ассоциированное членство в НАТО» – этого не сделали, но в будущем, возможно, появятся промежуточные формы гарантий. Также, некоторые эксперты предлагают заключать двухсторонние пакты о безопасности с жесткими обязательствами – по типу тех, что США имеют с Японией, Австралией. В общем, после Украины никто не удовлетворится просто письмом с дипломатическими обещаниями – все захотят либо реальных договоров, либо присутствия союзников, либо оставят за собой право иметь собственное оружие сдерживания.

Будущие изменения в международных гарантиях безопасности

Международное сообщество, пережив опыт Будапештского меморандума, вероятно, пересмотрит подходы к гарантиям безопасности. Один из главных выводов: гарантии должны быть либо облечены в форму твердых договоров, либо подкреплены готовностью действием. В будущем, если, скажем, возникнет ситуация, требующая убедить страну отказаться от разработки ядерного оружия (гипотетически, например, в случае с Ираном при заключении новой “ядерной сделки”), одними декларациями дело не ограничится. Можно ожидать появления новых многосторонних соглашений, где за нарушение гарантий будут предусмотрены конкретные коллективные меры. Возможно, страны НАТО или другие сильные государства будут давать более прямые обещания военной поддержки, чтобы сомневающиеся поверили. Например, в 1990-е США избегали давать Киеву обещание о войске, а вот в перспективе аналогичной ситуации они, быть может, решатся включить пункт о военной помощи.

Еще один вероятный тренд – институционализация консультационных механизмов. В случае с Будапештом попытка консультаций провалилась из-за нежелания РФ. В будущем могут прописывать, что при нарушении гарантий автоматически собирается определенная конференция участников с четким временным графиком и, возможно, с участием посредников. Это, конечно, тонкости, которые не остановят явного агрессора, но могут повысить политическую цену нарушения обещаний.

События на Украине также ускорили укрепление оборонительных союзов. Швеция и Финляндия, потрясенные агрессией РФ, отказались от нейтралитета и подали заявки в НАТО в 2022 году. Это историческое изменение было во многом мотивировано пониманием, что только коллективная оборона дает настоящую безопасность – в противовес одиночному положению Украины с ее “гарантиями на бумаге”. Вероятно, будет расти спрос на региональные системы безопасности. Например, на Ближнем Востоке обсуждается создание некоего аналога НАТО против иранской угрозы – и опыт Украины используется как аргумент, что пакт лучше меморандума.

Для Украины же долгосрочные последствия уже вылились в новый формат гарантий: в 2023 г. страны G7 согласовали рамки многосторонних гарантий безопасности для Украины, предусматривающие снабжение оружием, подготовку войск и консультации, пока страна не войдет в НАТО. Этот механизм еще будет наполняться конкретикой, но уже ясно, что он качественно отличается от Будапештского: это не просто заверения о невраждебности, а комплекс мер по усилению обороны Украины со стороны союзников. Такая модель – гарантии через вооружение и интеграцию, а не через обещание “не нападать” – возможно, станет прототипом для будущих соглашений с другими странами.

В заключение, Будапештский меморандум, будучи на момент подписания успехом дипломатии, с высоты времени воспринимается как предупреждение. Он учит, что международные соглашения ценны ровно настолько, насколько участники готовы им следовать и защищать их принципы. Его провал подтолкнул мир к переосмыслению систем безопасности: от доверия de jure к обеспечению de facto. Главное долговременное последствие – осознание того, что настоящие гарантии требуют и юридической силы, и военной мощи, стоящей за словами (How Russia’s Nuclear Double Cross of Ukraine Teaches Dangerous Lessons | RAND) (Lessons of the Budapest Memorandum: the Real Price of Deals at Ukraine’s Expense | UNITED24 Media). Эта истина, купленная дорогой ценой для Украины, теперь будет влиять на архитектуру безопасности XXI века.

Источники:

Похожие новости